"三转" ——纪检监察机关合署办公以来的职能之变

来源:中国纪检监察报  发布时间:2018-04-10  编辑:

2018年3月20日,全国两会最后一天,监察法的表决通过,在我国的反腐败斗争史上立起一个里程碑。

  监察法明确了国家监察机关的职责。许多纪检监察干部认为,从发挥职能作用角度看,这次改革是更高层次、更高水平的一次“三转”。监委成立后,要进一步深化“三转”,找准职责定位,创新执纪执法方式。

  “三转”是指十八大后中央纪委部署在全国纪检监察系统开展的“转职能、转方式、转作风”工作。纵览1993年中央纪委监察部合署办公以来的历程,纪检监察机关大致也经历了三次大的职能转换,每次转换都是一次上升、一次进步、一次嬗变。

  政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的,不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判,不可能千篇一律、归于一尊。——习近平

  合署

  1993年1月14日的《人民日报》头版刊发了一则消息,报道“从今年开始,中央纪委与监察部开始合署办公”。根据消息报道,“合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能,对党中央全面负责;合署后的监察部按照宪法规定仍然属于国务院序列,接受国务院的领导。”

  事实上,几天前在中央纪委、监察部机关干部职工动员大会上,时任中共中央政治局委员、中央纪委书记、监察部部长尉健行已经宣布,中央纪委、监察部合署办公并对外正式运行。当时对此事的报道很少,这与今日对国家监察体制改革的网络、电视、报刊立体报道的局面,天壤之别。而这则报道,也透露出两大机关合署的目的,就是解决“职能交叉,机构重叠”问题,“从总体上协调两个部门的工作,更好地发挥监督部门的整体作用”。

  对此,中国核工业建设集团公司纪检组原组长李京林认为,我国行政机关公职人员绝大多数都是党员,监督对象的同一性,使两个机关在查处腐败问题上,出现了职能交叉、重复办案情况,以及由于认识不一导致的种种问题。他回忆说,当时他在监察部办公厅工作,对这一情况,他们在向领导报告的有关文件中,用的表述方式是“步调不够整齐、力量不够集中”。

  中央纪委驻中宣部纪检组组长贾育林,当年曾在监察部宣教司工作。他告诉记者,按照“职能相同的合并,职能不同的保留,职能薄弱的加强”的机构设置原则,中央纪委监察部合署后,共设23个厅室局,比原来两个部门的30个厅室局减少了23%。

  此后,根据1993年2月中共中央、国务院批转的中央纪委、监察部《关于中央纪委监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》等文件精神,除深圳以外,地方各级纪检监察机关先后完成了合署。

  这次合署是我国党政监督体制的一次重大改革,但并不是第一次“改”。贾育林回顾了新中国成立后,监察机关经历的组建、撤销、更名、恢复组建等一系列改革。他认为,每次改革都与党和国家当时面临的形势任务、工作重点紧密相连,都反映了我们党在强化自我监督之路上的不懈探索。

  1993年监察部和中央纪委合署办公时,面临这样的形势——

  改革开放以后,随着对外交往、引进外资情况的增多,“官倒”、涉外经济交往中索贿受贿、出卖国家经济利益等腐败问题“来势汹汹”。“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”。邓小平同志在“南巡讲话”中提出,“一手抓改革开放,一手抓惩治犯罪”,“两手抓、两手都要硬”。1992年党的十四大报告首次在党的文献中提出了“反腐败斗争”概念。

  但要统一对反腐败重要性的认识,都支持反腐败,却需要更长过程。

  李洋,中央纪委机关党委常务副书记。1992年9月,他从基层锻炼回来分配到监察部政策法规司,接到的第一个任务是参与有关政策问题的调研。“当时遇到一个争议很大的问题,就是对国有企业管理人员的经营管理行为,行政监察机关有没有权限进行规范和监督”。调研中不少人认为,行政监察机关不应该管超出自己权限的事,尽管当时国有企业在经营管理中失职渎职、收取回扣等问题已经非常突出,但行政监察机关不好管,也管不了,很无奈。还有人说,“经济要搞活,政策要松绑”,“对国有企业经营应该创造更加宽松的环境,不要约束太多,不要太左了。”

  陕西省安康市汉滨区原监察局副局长刘瑞康遇到过另一个问题。1988年他刚转业到监察局,在一次调查中,他们跟一名领导干部谈完话后,人家居然拒绝签字,直到上级领导出面,这才了结,“那时候监察局和政府其他部门平级,说话根本没人听”。

  在这个形势和社会环境下,合署办公的纪检监察机关“聚指成拳”,查办了一批大案,以图尽快打开局面,树反腐败之威——

  有媒体统计,当年仅半年时间,全国查处的县(处)级以上干部经济犯罪要案比1992年同期增长6.8倍,其中,厅(局)级干部增长11倍。随后几年中,先后对无锡新兴实业总公司非法集资案,原中央政治局委员、北京市委书记陈希同案和北京市原常务副市长王宝森案,以及湛江、厦门特大走私案等大要案的查处,有力提振了人民群众对反腐败斗争的热情和支持。

  处于市场经济大潮冲击下的中国社会,正是腐败高发期,认识到反腐败斗争是“长期的、艰巨的,又是紧迫的”,1993年8月召开的十四届中央纪委二次全会提出,“反腐败要加强综合治理,既治标又治本”。1995年1月召开的中央纪委四次全会提出“领导干部廉洁自律、查处案件、纠正行业不正之风”三项工作格局。

  深入探求标和本、惩和防的关系。1997年10月,党的十五大报告提出,“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”与此同时,反腐败工作方针也从“标本兼治、综合治理”,逐步发展为“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”。

  注重预防,防在何处?

  “权力不正当运用是腐败的源头”。围绕权力行使,从落实“收支两条线”到试行会计委派制度,从建立有形建筑市场到推行村务厂务政务三公开,从行政审批制度改革、干部人事制度改革到政府采购制度,清理中小学乱收费、减轻农民负担……这些体制机制制度性工作都作为治本之策,成为各级纪检监察机关的工作重点。

  2007年9月, 国家预防腐败局挂牌成立,在监察部加挂牌子,局长由监察部部长兼任,这是国家层面的预防腐败机构。各级纪检监察机关也把预防摆在更加突出位置。广东、福建、浙江、深圳和苏州等地,在腐败行为易发、高发的土地交易、建筑市场、干部任命、“小金库”等领域,研究“反腐保廉预防体系”。

  制度建设的作用受到高度重视。2005年1月,中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政审批制度等八方面制度。与此相对应,纪检监察机关从三项工作格局,上升为教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作任务并重。

  按照“反腐败要紧密结合重大改革措施和行政、经济决策的实施来进行”要求,纪检监察机关与职能部门的业务工作结合得越来越紧,但职能发散、战线过长等问题日益凸显。江苏省东台市纪委办公室陈小莉说,十八大前,作为市委班子成员,市纪委书记还分管农业等工作,每天都忙到很晚。他们每晚帮领导召集的会议,大多都是农口部门同志来参加。时间一长,她都快忘记自己是纪委的人了。

  全党要牢固树立党章意识,真正把党章作为加强党性修养的根本标准,作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据,把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。——习近平

  回归

  党的十八大前,一些地方纪检监察机关处于“救火队”状态。一方面牵头许多地方党委政府交办的“急难险重”任务,另一方面又常被网络舆情警报牵着去“救火”。在网上不时冒出的“房叔”“表哥”“小偷反腐”“情妇反腐”事件中,总有声音故作深沉地问:“纪检监察机关在干什么?”

  “网络反腐”的出现,是网络舆情复杂性严峻性的体现,也是反腐败斗争复杂性严峻性在网络舆情中的体现,这种状况严重挑战了党对反腐败的领导。

  网络舆情只是一个缩影,随着一个又一个“盖子”被揭开,党的领导弱化、党的建设缺失,组织涣散、纪律松弛带来的一系列严重后果使人触目惊心。

  挽狂澜于既倒,扶大厦之将倾。

  党的十八大拉开了新时代的大幕。新时代写下的第一篇章就是“坚持党要管党、全面从严治党”,突破口就是党风廉政建设和反腐败斗争。习近平总书记将反腐败斗争形势的判断,从延续了许多年“依然严峻”改为“依然严峻复杂”,提出了“坚决遏制腐败现象蔓延势头”的目标。正是在全面加强党的领导、全面加强党的建设、全面从严治党,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争中,在挽救我们党于危亡的严峻考验中,在建设中国特色社会主义的伟大实践中,确立了习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。

  习近平总书记从党和国家事业全局出发,把党章赋予纪委的职责凝练成六个字“监督执纪问责”。中央纪委监察部把研读党章作为第一课,回归党章本源,深入推进“转职能、转方式、转作风”,目的就是聚焦监督执纪问责,把不该管的工作坚决交还给主责部门。中央纪委监察部率先垂范,将参加议事协调机构由125个减至14个;调整内设机构,取消执法监察室、绩效管理监察室、纠正部门和行业不正之风室等,在不增加建制编制的前提下,将纪检监察室从8个增加到12个,使执纪监督力量占到内设机构人员的70%。

  李洋当时所在的预防腐败室和外事局整合为国际合作局,主要负责反腐败国际合作和追逃追赃。他说,那时,领导要求他们出国必须“带上嘴”,向全世界阐述中国共产党和中国政府反腐败主张;积极宣传我国反腐败斗争取得的成效,增强国际话语权,占据国际道义制高点。也就是从这个时候起,中央纪委监察部按照党中央统一部署,协调各方,以公布“百名红通人员”为标志,开辟了海外反腐的“第二战场”。

  在中央纪委监察部的示范带动下,各级纪检监察机关也深入开展“三转”,收缩战线,回归主责主业。省级纪委、监察厅(局)参与议事协调机构由4619个减至460个,纪检监察室新增61个,增幅达到了36%,执纪监督人员占总编制比例平均将近60%。

  改革成效当年即显。2013年,中央纪委监察部查处中管干部31人,移送司法机关处理8人。其中,平均每月1名省部级高官“下马”、每两天1名厅级以上干部“中箭”的记录,兑现了“老虎、苍蝇一起打”的庄严承诺。中央纪委分4次对32起违反中央八项规定精神典型问题进行点名道姓公开通报,有效遏制了久治不愈的歪风邪气。

  十八大以来,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,中央纪委监察部坚决贯彻总书记关于全面从严治党系列重要讲话精神,2014年5月召开的“三转”专题研讨会明确,“三转”就要往监督执纪问责上转。

  从“包打天下”到聚焦监督执纪问责,从站在法律底线到挺纪在前,从抓少数到管住大多数,这是一场深刻的变革。

  福建省仙游县纪委案件审理室原主任郑元辉说,十八大前他们就是“办案”的,只有超过违法标准够移送的,他们才会立案;十八大后他们是“执纪”的,对触碰纪律红线行为,哪怕只是苗头性倾向性问题,如与私企老板交往过密、追求高消费等也要及时“牵耳、扯袖”。

  “纪律审查的过程,首先是思想改造的过程”,河南省尉氏县纪委副书记夏廷永说,与十八大前追求成案率相比,十八大后他们更注重提高干部的政策把握能力和做思想政治工作的水平,用好“四种形态”,“既见树木又见森林”,当好政治生态“护林人”。

  数据更有说服力。2015年以来,全国纪检监察机关实践“四种形态”,共处理204.8万人次。其中,运用第一种形态占46.7%,第二种形态占39.9%,第三种形态占7.6%,第四种形态占5.8%,真正成为极少数。中央纪委案件审理室副主任郭宏义表示,在总的案件数量没有大的变化的情况下,这种结构性的变化反映出我们工作理念、方式方法也发生深刻变化,改变了过去把过多精力放在贪腐问题上做法,从盯违法到盯违纪,真正体现了党的“纪律部队”的特点和属性。

  随着纪检机关职责的明确、“三转”的深化,纪检体制改革也步步深入。落实十八届三中全会精神,中央纪委监察部深化纪检体制改革,创新体制机制,推进巡视和派驻监督全覆盖,使党内监督不留死角、没有空白。

  “三转”回归了主业,纪律恢复了刚性,纪检监察干部心里有了底气,眼里有了清晰的工作目标和思路。山东省潍坊市纪委驻市教育局纪检组组长孙建梅,十八大前曾是市纪委机关效能中心主任。她感慨地说,与那时冲在业务一线,跟着甚至代替职能部门开展监督检查不同,现在是“监督的再监督、检查的再检查”,履行党内监督专责机关职责。去年他们建起一套针对重点岗位人员提醒谈话、开展专项政治督查等在内的监督机制,既有效发挥了派的权威和驻的优势,又因为及时发现问题,防止小问题拖大受到驻在部门欢迎。

  设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发,既要把握长期形成的历史传承,又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则,还要把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。——习近平

  创制

  去年5月25日,经山西省阳泉市盂县监委查实,该县国土资源局地产公司会计高某,挪用公款70多万元购买网络彩票,案件被移送至县检察院。而在过去,作为非中共党员和非行政机关人员,高某既不属于纪委监督对象,也非行政监察对象。

  这正是国家监察体制改革的出发点之一,即解决行政监察范围过窄、纪法衔接不畅问题,实现国家监察对所有行使公权力的公职人员的全覆盖。

  2016年1月,习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出:“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。”全会同时提出“研究修改《中华人民共和国行政监察法》,建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系”。

  2016年10月27日发布的十八届六中全会公报指出,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,首次在中央文件中,将监察机关与人大、政府等并列提出。

  以中国政法大学副校长马怀德为代表的一些专家学者,敏锐地发现了这一重要信号,认为“这是要让监察机关从政府部门中脱离出来,变成一个与政府部门相平行的监督机关”。这个认识在2017年10月29日发布的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》中得到证实。

  从修改行政监察法的局部调整,到从顶层设计上对国家权力进行调整的重大政治体制改革背后,体现了以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、深谋远虑。

  按照国家监察体制改革的部署,新组建的国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。

  从字面上看,这次改革与1993年中央纪委与监察部合署办公的改革具有高度相似性。亲历过两次改革的贾育林认为,看似类同的背后有着本质差别。与1993年合署办公着力解决职能交叉重复、整合力量相比,这次改革的目标明确,就是加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

  目的不同,决定了改革的路径、方式和效果也大不一样。

  “两次改革的格局、层次很不一样。”李京林认为,之前的监察部虽然与中央纪委合署办公,但本身仍然属于政府序列,是国务院下属机构;而这次改革成立的国家监委,从政府系统中分离出来,成为向党中央全面负责的国家政权机关,“监察机关的地位提升到一个前所未有的高度”。

  “这一改变彻底补上了行政监察的短板”,1988年就在监察局工作的江西省南昌市纪委监委第五执纪监察室副主任欧阳萍认为,监察局是政府职能部门,必然要参与政府的重点工作。而此次改革,将监察机关变成行使国家监察职能的专责机关,就从体制上解决了监察局“既当裁判员又当运动员”的问题。

  国家监察是监督公权力运行的重要方式,其监督的范围直接关系党执政能力和治国理政科学化水平。南开大学马克思主义学院院长纪亚光认为,新中国成立以来,我国行政监察制度始终没有解决好“监督全覆盖”问题。而这次改革是国家监督制度的重大顶层设计,深度整合了反腐败资源力量,健全国家监察组织机构,形成全面覆盖所有行使公权力的公职人员的国家监察体系,实现既“用纪律管全党”,又“用法律管全体”,进一步巩固和扩大反腐败斗争取得的成果,是中国监督制度的创制之举。

  “机构挂牌、人员组建,只是迈出了改革的第一步,还要做好从‘物理整合’到‘化学融合’的文章。”河南省开封市纪委监委干部监督室负责人王曾丽认为,监察机关的监督调查处置,与纪委监督执纪问责一一对应,使纪检监察两项职责有机统一、相互衔接,充分体现了顶层设计的战略考虑,从这个意义上说,这次改革是十八大以来“三转”的延续和深化。

  对更多纪检监察干部来说,这是从“执纪”到“执纪执法”的职责转变。浙江省桐乡市纪委监委案件审理室原主任莫莉芳说,监委提供的证据在刑事诉讼中可以作为证据使用,“这就要求我们既要有抓早抓小,把纪律挺在前面的执纪自觉性,又要树立法治思维和法治意识,做好纪法贯通、法法衔接,这样才能最大限度地发挥合署的化学效应,实现1+1>2的目标”,她说,监察体制改革已推进到深水区,“三转”必须继续深化。(记者 石艳红)